El desafío del gasto en infraestructura

Las alentadoras noticias sobre tratamientos antivirales más eficaces y vacunas prometedoras están alimentando un optimismo cauteloso de que los países ricos, al menos, podrían domar la pandemia del COVID-19 a finales de 2021. Sin embargo, por ahora, mientras una brutal segunda ola cae en cascada por todo el mundo, sigue siendo esencial un alivio amplio y sólido. Los gobiernos deben permitir que la deuda pública aumente aún más para mitigar la catástrofe, aunque haya costes a largo plazo. Pero ¿de dónde vendrá el nuevo crecimiento, ya tibio en las economías avanzadas antes de la pandemia?

Los macroeconomistas de todas las tendencias coinciden en que el gasto en infraestructura productiva es bienvenido después de una profunda recesión. Hace mucho que compartimos esa opinión, al menos para los proyectos genuinamente productivos. Sin embargo, el gasto en infraestructura en las economías avanzadas ha estado disminuyendo intermitentemente durante décadas (China, que se encuentra en una etapa muy diferente de desarrollo, es por supuesto otra historia completamente distinta). Los Estados Unidos, por ejemplo, gastaron sólo el 2,3% del PIB (441.000 millones de dólares) en infraestructuras de transporte y de agua en 2017, una proporción menor que en cualquier otro momento desde mediados de la década de 1950.

Tal vez esta renuencia a aceptar la inversión en infraestructura está a punto de desaparecer. El (parece) presidente electo de los Estados Unidos, Joe Biden, se ha comprometido a convertirlo en una prioridad, con un fuerte énfasis en la sostenibilidad y la lucha contra el cambio climático. El conjunto de medidas de estímulo propuesto por la Unión Europea, de 1,8 billones de euros (2,2 billones de dólares), que comprende el nuevo presupuesto de siete años de 1,15 billones de euros y el fondo de recuperación de la Unión Europea de la próxima generación, de 750.000 millones de euros, tiene un importante componente de infraestructura, que beneficia en particular a los estados miembros del sur, económicamente más débiles. Y el Ministro de Hacienda del Reino Unido, Rishi Sunak, ha establecido una ambiciosa iniciativa de infraestructura de 100.000 millones de libras esterlinas (133.000 millones de dólares), que incluye la creación de un nuevo banco nacional de infraestructura.

Dado el deterioro de la infraestructura de muchos países y el bajo coste récord de los préstamos, todo esto parece muy prometedor. Sin embargo, después de la crisis financiera de 2008, los macroeconomistas consideraron universalmente que el argumento a favor del gasto en infraestructura también era particularmente convincente, y la experiencia aconseja entonces cautela a la hora de asumir un impulso significativo al crecimiento a largo plazo en esta ocasión. Los microeconomistas, que analizan los costes y beneficios de las infraestructuras proyecto por proyecto, han sido durante mucho tiempo más circunspectos.

Por un lado, como señaló hace un cuarto de siglo el difunto economista y ex gobernador de la Junta de la Reserva Federal de los Estados Unidos Edward Gramlich, la mayoría de los países desarrollados ya han construido los proyectos de infraestructura de alto rendimiento, desde carreteras y puentes interestatales hasta sistemas de alcantarillado. Aunque este argumento no nos parece del todo convincente, parece haber un enorme potencial no realizado para mejorar la red eléctrica, proporcionar acceso universal a Internet, descarbonizar la economía y llevar la educación al siglo XXI, los macroeconomistas no deberían descartarlo tan rápidamente.

El argumento de Gramlich tiene fuertes paralelos con la tesis de Robert J. Gordon de que el estallido de nuevas ideas productivas que generó un crecimiento masivo en los siglos XIX y XX se ha ido agotando desde el decenio de 1970. Algunos de los principales macroeconomistas, incluida la experta en finanzas públicas Valerie Ramey, piensan que no es nada obvio que los Estados Unidos tengan un nivel subóptimo de capital público.

Es cierto que la Sociedad Americana de Ingenieros Civiles en 2017 otorgó a la infraestructura de EE.UU. una calificación general de D+. Pero en la medida en que esta evaluación desfavorable refleja la realidad, probablemente se debe más a la falta de inversión en mantenimiento y reparación, en particular de los puentes, que a la falta de construcción, por ejemplo, de un enlace ferroviario de alta velocidad entre Los Ángeles y San Francisco. De hecho, los especialistas en finanzas públicas coinciden en gran medida en que, en las economías avanzadas, el mantenimiento y la reparación ofrecen el mayor rendimiento de la inversión en infraestructura (esto dista mucho de ser el caso en las economías emergentes, en las que una floreciente clase media dedica una parte sustancial de sus ingresos al transporte).

Incluso más allá de la viabilidad y conveniencia tecnológica, quizás el mayor obstáculo para mejorar la infraestructura en las economías avanzadas es que todo nuevo proyecto suele requerir navegar por cuestiones difíciles de derecho de paso, preocupaciones ambientales y objeciones de ciudadanos aprensivos que representan una variedad de intereses.

El proyecto de autopista "Big Dig" en la ciudad de Boston, Massachusetts, fue famoso por ser uno de los proyectos de infraestructura más costosos de la historia de los Estados Unidos. El proyecto se proyectó originalmente para costar 2,6 mil millones de dólares, pero la cuenta final aumentó a más de 15 mil millones de dólares, según algunas estimaciones, durante los 16 años de construcción. Esto fue menos el resultado de la corrupción que de subestimar el poder de negociación de varios grupos de interés. La policía requería pagos sustanciales por horas extras, los vecindarios afectados exigían insonorización y pagos secundarios, y la presión para crear puestos de trabajo llevó a un exceso de personal.

La construcción del metro de la Segunda Avenida de la ciudad de Nueva York fue una experiencia similar, aunque a una escala ligeramente menor. En Alemania, el nuevo aeropuerto de Berlín-Brandenburgo abrió recientemente con nueve años de retraso y a tres veces el coste estimado inicial.

Todos estos proyectos pueden ser todavía de buen valor, pero el patrón de sobrecostes que resaltan debe atenuar la opinión de que cualquier proyecto de infraestructura debe ser ganador en una era de tipo muy bajos. Además, una inversión en infraestructura mal pensada podría crear costes a largo plazo, desde daños ambientales hasta requisitos de mantenimiento excesivos.

Los argumentos a favor de aumentar el gasto en infraestructura en el entorno actual de tasas bajas de interés siguen siendo convincentes, pero se necesitarán considerables conocimientos tecnocráticos para ayudar a comparar los proyectos y hacer evaluaciones realistas de los costes. La creación de un banco nacional de infraestructura al estilo del Reino Unido (una idea que había propuesto el ex presidente de los Estados Unidos Barack Obama) es un enfoque sensato. En ausencia de eso, es probable que la reciente explosión de entusiasmo por la infraestructura sea una oportunidad perdida.

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