En los últimos años, la experiencia de Estados Unidos con los conflictos geopolíticos, la grave escasez y la elevada inflación ha hecho que se preste más atención a asegurar las cadenas de suministro mediante la política industrial. La escala de intervención gubernamental en el sector manufacturero ha crecido significativamente, con el uso estratégico de aranceles, subsidios, sanciones, restricciones a la exportación y más. Este impulso de la política industrial queda más patente en el actual aumento del gasto en construcción en el sector manufacturero, que alcanzó otro máximo histórico en marzo, cuando los fondos de la Ley CHIPS y la Ley de Reducción de la Inflación impulsaron la inversión nacional.

Fuente: Apricitas Economics

Sin embargo, la política industrial reciente ha sido incapaz hasta ahora de resolver el mayor problema fundamental de la industria manufacturera estadounidense: su absoluta falta de crecimiento de la productividad. En la actualidad, las fábricas estadounidenses producen por hora trabajada lo mismo que en 2007, a pesar de los tectónicos cambios tecnológicos y económicos de los últimos 17 años. El crecimiento de la productividad es siempre fundamental para el éxito de la industria manufacturera, pero es especialmente esencial para una economía rica como la estadounidense, donde los altos salarios y las amplias oportunidades en otros sectores requieren una gran producción por trabajador para que la industria manufacturera estadounidense siga siendo competitiva.

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Por lo tanto, la reciente falta de crecimiento de la productividad dificulta o imposibilita que Estados Unidos compita en muchas industrias clave en las que pretende recuperar el dominio, al tiempo que contribuye a la incapacidad de entrar en los incipientes mercados de bienes de alta tecnología, al declive de las comunidades dependientes de la industria manufacturera y a las todavía amplias diferencias en el mercado laboral entre trabajadores con y sin educación universitaria. Hasta ahora, el renovado enfoque actual de la política industrial no ha hecho nada para cambiar la falta de crecimiento de la productividad de la industria manufacturera estadounidense, y la política industrial fracasará a menos que pueda sacar a la industria estadounidense de ese estancamiento.

Hay muchas formas de medir la productividad económica, pero en la práctica suele ser mejor hacerlo desde la perspectiva de la productividad laboral: la producción real total dividida por el número total de horas trabajadas en la industria. Esta medida aúna muchos conceptos dispares: las fábricas, los equipos y otros activos fijos disponibles por trabajador (intensidad de capital), los procesos de producción, la investigación y la innovación que hacen que los activos sean más eficientes (productividad del capital), los cambios en las cualificaciones, la educación y la edad de la mano de obra (composición de la mano de obra), y mucho más. Sin embargo, al ser una medida muy agregada, acaba siendo un indicador más robusto que históricamente había mantenido una tendencia más consistente antes de las dos últimas décadas.

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De hecho, EE.UU. había registrado un crecimiento de la productividad laboral en el sector manufacturero del 96% entre 1987 y 2005, pero desde entonces la productividad sólo ha crecido un magro 7,8%. La industria de fabricación de ordenadores y electrónica sirve como motor principal y gran caso de estudio: de 1987 a 2005, la productividad laboral en el sector se disparó más de un 870%; sin embargo, el posterior declive de la industria estadounidense de fabricación de electrónica y su pérdida de crecimiento de la productividad también explican aproximadamente el 40% de la disminución del crecimiento general de la productividad manufacturera durante la década de 2010. El primer lugar para investigar la muerte de la productividad manufacturera estadounidense es, por tanto, el sector de alta tecnología que anteriormente impulsó la mayor parte de las ganancias de productividad laboral.

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Entre principios de la década de 1990 y la década de 2000, la industria informática y electrónica representó una parte importante y creciente de todos los envíos manufactureros de EE.UU., pero su cuota se desplomó a raíz de la recesión de 2001 y siguió disminuyendo después de 2008. El empleo en la fabricación de ordenadores y electrónica pasó de aproximadamente 1,9 millones en 2001 a cerca de 1,1 millones en 2011, un nivel en el que se ha mantenido desde entonces, mientras que la producción real total del sector sigue siendo un 8,3% inferior a su máximo de 2008, incluso 15 años después. Las recesiones significaron que la industria estadounidense, en general, se había desplazado hacia abajo en la cadena de valor: una mayor proporción de la base manufacturera nacional estaba formada ahora por sectores de menor tecnología, a medida que la fabricación mundial de electrónica se trasladaba al extranjero, especialmente al este de Asia.

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Además de la ralentización de la productividad agregada causada por el traslado al extranjero de la fabricación digital de alta tecnología, el crecimiento de la productividad dentro de la industria electrónica estadounidense restante se ralentizó sustancialmente después de 2000 y se detuvo por completo después de 2008. Por hora trabajada, las fundiciones de semiconductores, las fábricas de electrónica y los fabricantes de ordenadores estadounidenses producen tanto como antes de la Gran Recesión, a pesar del aumento masivo del consumo de tecnología estadounidense desde entonces. El crecimiento de la productividad en el subsector de semiconductores y componentes electrónicos se ralentizó significativamente, y la productividad de los ordenadores se desplomó al caer su producción casi un 50% entre 2008 y 2011. Esta dinámica de la fabricación de tecnología es un ejemplo de los problemas a los que se enfrenta todo el sector manufacturero estadounidense: aunque ningún otro subsector importante se acercó al crecimiento de la productividad de la fabricación de productos electrónicos a finales de la década de 1990, prácticamente todos tuvieron un sólido crecimiento positivo de la productividad hasta 2005, que se ha ralentizado considerablemente o incluso se ha invertido desde entonces.

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Tomemos el ejemplo de la industria automovilística estadounidense: de 1987 a 2005, la producción por hora trabajada aumentó un 71%, pero de 2005 a 2022 solo creció un 16%. La productividad se disparó inicialmente a raíz de la Gran Recesión, pero por razones equivocadas: los despidos se producían más rápido de lo que disminuía la producción. Después, la productividad se estancó en gran medida tras el rescate del sector automovilístico y a medida que la economía en general se recuperaba hasta finales de la década de 2010. Recientemente, la industria incluso experimentó un descenso de la productividad después de la crisis de COVID, ya que la escasez de semiconductores y otras limitaciones de suministro obstaculizaron la producción de automóviles.

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O tomemos la fabricación de equipos eléctricos y electrodomésticos, donde la productividad laboral aumentó un 78% entre 1987 y 2005, pero posteriormente cayó más de un 9% entre 2005 y la actualidad.

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O fijémonos en la industria química, donde la productividad global ha descendido durante más de una década, encabezada por el desplome de la productividad farmacéutica, mientras se estancaba la productividad de la agricultura y la fabricación de productos químicos básicos. De hecho, se podría repetir este ejercicio para casi todos los subsectores manufactureros de Estados Unidos: se trata de un problema endémico y multicausal, no aislado en un área, sino generalizado en toda la base industrial de Estados Unidos.

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Una gran parte del problema de la productividad manufacturera de Estados Unidos es el efecto de composición intersectorial comentado anteriormente: después de 2001 y 2008, las industrias de alta tecnología y rápido crecimiento productivo se deslocalizaron cada vez más y, por tanto, representaron una parte menor de la industria manufacturera estadounidense. Y lo que es más importante, este cambio ha ido acompañado de una falta de inversión de las empresas manufactureras: la intensidad de capital global de la industria manufacturera estadounidense, que representa la cantidad relativa de activos fijos utilizados en la producción, se ralentizó en la década de 2000 y prácticamente se estancó en la de 2010. En otras palabras, si pensamos en la cantidad de fábricas, equipos, vehículos, etc. utilizados por trabajador del sector manufacturero, esa cifra ha dejado de crecer debido a la escasa inversión en nuevos equipos y estructuras manufactureras a lo largo de los últimos 20 años. Algunos subsectores, como la industria química, han experimentado un crecimiento más constante de la intensidad de capital, mientras que la electrónica experimentó una ralentización y la fabricación eléctrica y de vehículos un estancamiento absoluto.

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Utilizando datos sobre la dispersión de la productividad entre fábricas y otros establecimientos, también queda claro que la brecha entre los fabricantes estadounidenses más y menos productivos aumentó considerablemente desde el cambio de milenio. Esta brecha es más marcada en sectores que antes registraban un alto crecimiento de la productividad, como la electrónica: un pequeño subconjunto de fábricas experimentó aumentos sustanciales (aunque más lentos) de la productividad durante las décadas de 2000 y 2010, mientras que la mayoría de los establecimientos registraron un estancamiento o un descenso de la productividad. En parte, esto se debe a un debilitamiento del crecimiento de la I+D en el sector manufacturero, que ha ralentizado el ritmo de la innovación, pero también refleja un problema más amplio en el que la difusión de la innovación dentro de las industrias se ha ralentizado: un pequeño subconjunto de empresas permaneció en la frontera tecnológica, mientras que una parte mucho mayor se quedó atrás.

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Contribuyendo a esa falta de innovación y disipación tecnológica, el robusto ecosistema de empresas emergentes de la industria que solía existir también se ha disipado rápidamente, y la tasa de entrada de empresas manufactureras se ha reducido durante décadas. Los subsectores de alta tecnología, como la electrónica, han experimentado el descenso más rápido en su tasa de creación de empresas, pasando de estar muy por encima de la media del sector manufacturero a estar decididamente por debajo. Incluso podría decirse que estas cifras subestiman la magnitud del daño: el número de empresas manufactureras se ha reducido, la proporción de empresas en industrias de alta tecnología se ha reducido y la proporción de empresas manufactureras de alta tecnología que eran nuevas empresas se ha reducido. Incluso entre el menor número de nuevas empresas, las de reciente creación tendieron a seguir siendo más pequeñas y a crecer más despacio que las de su edad.

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Otro factor de menor importancia en el estancamiento de la productividad manufacturera procede de la mano de obra: la cualificación y el aumento del nivel educativo solían ser grandes impulsores del crecimiento de la productividad, especialmente en electrónica, pero se han ralentizado considerablemente. Cada vez más, las mejores oportunidades para los trabajadores con un título universitario están fuera del sector manufacturero y la mano de obra industrial que queda en Estados Unidos ha envejecido considerablemente. Esto significa que las cualificaciones y la experiencia de la mano de obra necesarias para una industria manufacturera altamente eficiente se han atrofiado constantemente en los últimos 20 años. Todo ello ha contribuido a que el crecimiento de la productividad de la industria manufacturera estadounidense haya sido bajo durante décadas.

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Es probable que el reciente impulso de la política industrial estadounidense aumente a corto plazo la productividad medida de la industria manufacturera, aunque sólo sea desplazando la composición de la producción de los sectores heredados hacia áreas más vanguardistas como los semiconductores. Sin embargo, dentro de los sectores prioritarios, los recientes esfuerzos políticos han sido en general infructuosos a la hora de rejuvenecer el crecimiento de la productividad. 

Las políticas comerciales proteccionistas han sido quizás las más fuertes en la fabricación de metales primarios -que incluye las industrias del acero, el hierro y el aluminio que disfrutaron de fuertes expansiones arancelarias a partir de 2018-, sin embargo, la productividad laboral en el sector ha disminuido, no aumentado, en los últimos años y ahora se encuentra en algunos de los niveles más bajos desde principios de la década de 2000. La famosa US Steel Corporation se ha quedado tan rezagada que la japonesa Nippon Steel está intentando adquirirla, y el Gobierno estadounidense está intentando bloquear la venta a pesar de que la industria siderúrgica estadounidense podría aprender mucho de su homóloga japonesa, más eficiente. Este patrón se observa en otros sectores apoyados por la reciente política industrial estadounidense, especialmente el de los vehículos de motor, en el que el crecimiento de la productividad laboral ha sido débil y las empresas estadounidenses siguen rezagadas.

Sin embargo, le guste o no, Estados Unidos está políticamente comprometido con la política industrial en gran parte porque parece ser un éxito electoral. Las guerras comerciales anteriores a COVID causaron daños económicos a los centros manufactureros estadounidenses, pero dieron sus frutos políticos, y dado el papel clave que desempeñarán en las próximas elecciones estadounidenses estados como Michigan, Wisconsin, Ohio y Pensilvania, centros manufactureros, el proteccionismo y las subvenciones a la inversión siguen siendo una estrategia política perseguida por ambos partidos. Así las cosas, ¿qué forma debe adoptar la política industrial?

En la medida en que la política debe mostrar favoritismo hacia las industrias clave, debe hacerlo hacia los sectores de alta productividad y no hacia los de baja productividad. Esto parece obvio sobre el papel, pero es difícil en la práctica: las industrias nacionales existentes, que por definición suelen ser instituciones anticuadas, casi siempre tienen más peso político que las industrias emergentes o extranjeras. De ahí que gran parte de los esfuerzos históricos de la política industrial estadounidense se hayan centrado en la agroindustria, los metales y los vehículos de motor heredados, en lugar de en sectores manufactureros más modernos. No cabe duda de que se han hecho algunos progresos en este sentido, ya que las industrias que más se han beneficiado de la legislación reciente representan sectores más vanguardistas de la electrónica y las tecnologías limpias, pero este cambio debe mantenerse.

Cuando se recurre a las subvenciones públicas y al proteccionismo, también deben ir acompañados de esfuerzos para fomentar la entrada de nuevas empresas y castigar o eliminar a las empresas que no son capaces de mantener el crecimiento de la productividad. Los objetivos que priorizan excesivamente el empleo sobre el crecimiento de los salarios y la producción pueden ser contraproducentes en este caso; el aspecto laboral de la política industrial debería tratar de mejorar la adecuación entre empleo y trabajador, mejorar la cualificación de la mano de obra estadounidense existente y atraer talento manufacturero internacional en lugar de limitarse a añadir puestos de trabajo.

Para que la política industrial tenga éxito, el objetivo debe ser también que Estados Unidos compita en los mercados internacionales, no que se esconda de ellos. Esto significa que será fundamental atraer más inversión extranjera en fabricación tras el actual aumento de la construcción subvencionada, así como aprender de las empresas europeas, japonesas, coreanas, taiwanesas e incluso chinas más eficientes en los sectores en los que son líderes. Las restricciones comerciales, dondequiera que se apliquen, también deben tener objetivos precisos para evitar una amplia espiral de conflictos comerciales de represalia y deben tener cuidado de no aumentar los costes de los insumos intermedios críticos para los sectores manufactureros posteriores. Si los responsables políticos se toman en serio la competencia con la industria china, también deben aceptar una mayor cooperación e integración con las cadenas de suministro no chinas y no limitarse a refugiarse en un proteccionismo generalizado.

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También es importante tener en cuenta que el crecimiento de la productividad estadounidense fuera del sector manufacturero ha sido fuerte después del COVID: la producción agregada por hora trabajada ha aumentado un 7,5% en los últimos cuatro años y medio, incluso cuando la productividad específica del sector manufacturero solo ha aumentado un 1,3%. De hecho, la productividad global de Estados Unidos ha crecido más rápido que entre 2015 y finales de 2019. Esa es una noticia excepcional para el país, un éxito político que contrasta fuertemente con la débil recuperación estadounidense posterior a 2008 y las débiles recuperaciones posteriores a la crisis de muchos otros países de altos ingresos. También pone de relieve por qué, puestos a elegir, siempre se optaría por el crecimiento de la productividad del sector servicios en lugar del crecimiento de la productividad manufacturera, simplemente porque los servicios representan una parte mucho, mucho, mayor de las economías modernas.

Sin embargo, hace que algunos de los problemas de la industria estadounidense sean aún más acuciantes: los sectores manufactureros avanzados tienen dificultades para competir por la mano de obra con industrias muy bien pagadas, como las finanzas y la tecnología, y la prima salarial de la industria manufacturera sobre industrias poco remuneradas, como el ocio y la hostelería, se está reduciendo. Las políticas encaminadas a reasignar puestos de trabajo en EE.UU. de los servicios a la industria manufacturera también podrían afectar al crecimiento de la productividad si no impulsan la eficiencia industrial o tienen efectos positivos en cadena. Se trata de un riesgo real en un entorno de mayor restricción de la oferta de mano de obra; si bien las tasas de empleo de EE.UU. se mantienen por debajo de los máximos históricos y de las medias de los países de su entorno, las nuevas fábricas están extrayendo cada vez más mano de obra de otros sectores y no del desempleo, como ocurrió en la década de 2010. Las compensaciones son más duras y los costes de los errores son más elevados, razón por la cual la política industrial estadounidense no puede tener éxito a menos que revierta el actual estancamiento de la productividad manufacturera.

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Joseph Politano escribe sobre política monetaria, el mercado de trabajo, empresas, finanzas y todo lo que entra dentro de la macroeconomía en Apricitas Economics.

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Fuente / Autor: Apricitas Economics / Joseph Politano

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Imagen: Lowell Corporation