El precio de la confianza

"Hay un elemento en el reajuste de nuestro sistema financiero... y es la confianza de la gente."

Presidente Franklin D. Roosevelt

De todas las innovaciones que sustentan el sistema financiero moderno, una de las más importantes es el seguro de depósitos. Al igual que muchas otras ideas financieras, procede de Estados Unidos, que fue el primer gran país en introducir un sistema nacional de seguro de depósitos hace noventa años. Desde entonces, se han puesto en marcha programas similares en todo el mundo. Existe incluso una Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos que se reúne de vez en cuando para promover la orientación y compartir las mejores prácticas.

Cuando funciona, el seguro de depósitos pasa prácticamente desapercibido. Los clientes pasan por alto la marca de la FDIC pegada en la ventanilla de su sucursal bancaria sin echarle un segundo vistazo, confiados en que el dinero que dejen estará disponible para retirarlo más adelante. Pero de vez en cuando, como en el fin de semana del 11/12 de marzo, el seguro de depósitos se lanza a la conciencia pública. Cuando eso ocurre, no suelen ser buenas noticias.

A lo largo de los años, los parámetros en torno al seguro de depósitos se han revisado para adaptarse a los últimos acontecimientos, y aquí estamos de nuevo.

Esta semana, la Corporación Federal de Seguros de Depósitos (FDIC) celebró una reunión abierta de su consejo de administración para debatir qué hacer con el agujero que se ha abierto en sus cuentas tras la quiebra de dos bancos. Su personal calcula que las pérdidas por la quiebra de Silicon Valley Bank y Signature Bank ascienden a 22.500 millones de dólares, de los cuales 19.200 millones se derivan de la decisión de última hora de proteger a los depositantes no asegurados además de a los asegurados.

El fondo de garantía de depósitos ya estaba por debajo de su objetivo. Los fondos disponibles para respaldar a los depositantes se situaban en el 1,27% del total de depósitos asegurados a finales de 2022, frente a un mínimo legal del 1,35%. El objetivo a largo plazo es de al menos el 2%, lo que implica un déficit de 73.000 millones incluso antes de tener en cuenta las últimas pérdidas.

Ahora se debate si debe ampliarse la cobertura de los depósitos. Actualmente, en Estados Unidos, el seguro cubre 250.000 dólares por depositante y entidad financiera. Esto cubre 10 billones de dólares en depósitos. Pero hay otros 7,7 billones que siguen sin estar asegurados. Cubrirlos tendrá un coste; la pregunta es: ¿quién lo paga?

Cuando Franklin Delano Roosevelt promulgó el seguro de depósitos en 1933, no estaba precisamente entusiasmado. Un año antes, durante la campaña electoral, se había opuesto a la idea de un plan general, argumentando que sería "peligroso" porque provocaría "laxitud en la gestión bancaria" y supondría "una sangría imposible para el tesoro federal". En su primera rueda de prensa como Presidente, dijo a los periodistas que garantizar los depósitos "garantizaría tanto a los bancos malos como a los buenos. En el momento en que el Gobierno empieza a hacer eso, el Gobierno se encuentra con una pérdida probable".

En pocos meses, Roosevelt se había visto acorralado en un compromiso. Los bancos se hundían a un ritmo vertiginoso -entre el 1 de enero y el 30 de junio de 1933 quebraron cuatro mil- y los depósitos huían del sistema. El seguro de depósitos se veía como una forma clara de detener la sangría. Uno de sus defensores, el ex senador Robert Owen, argumentó que al convencer a la gente de que sus depósitos estaban seguros y el sistema bancario era sólido, el seguro de depósitos era "esencial para la estabilidad de los ingresos de la Nación... un asunto mucho mayor que el muy importante fin de proteger al depositante individual o al banco de las pérdidas". Su opinión era compartida por el representante Henry B. Steagall, que trabajó para que el Congreso aprobara un proyecto de ley sobre el seguro de depósitos.

El seguro de depósitos no era nada nuevo. Se había practicado más de cien años antes en el estado de Nueva York. El programa fue ideado por Joshua Forman, un hombre de negocios local, que se había inspirado en la mecánica del comercio internacional en China. La normativa de Guangzhou obligaba a los comerciantes que comerciaban con extranjeros a responder de las deudas de los demás a cambio de una licencia para operar. Forman escribía en 1829, cuando el medio circulante suministrado por los bancos consistía en gran medida en billetes de banco y no en depósitos:

El caso de nuestros bancos es muy similar; disfrutan en común del derecho exclusivo de hacer un papel moneda para la gente del estado, y por la misma regla deben responder en común por ese papel.

El plan de Forman exigía a los bancos miembros el pago de una cuota anual del 0,5% del capital hasta que sus pagos totales equivalieran al 3% del capital. Los fondos acumulados se utilizarían para cubrir los pagarés y depósitos de los bancos miembros que quebraran en caso de que sus activos resultaran insuficientes. A finales de 1837, casi todos los bancos de Nueva York eran miembros.

En los años siguientes, otros cinco estados adoptaron programas de seguros. Sin embargo, varios defectos en su diseño dificultaron su éxito. En Nueva York, las pérdidas agotaron los recursos del fondo, de modo que en 1842 dejó de ser capaz de reembolsar las pérdidas de los bancos en quiebra. El límite de las cuotas anuales impedía un seguro adecuado durante los pánicos, y un régimen de supervisión deficiente permitía a los grandes tomadores de riesgos aprovecharse de otros bancos. El sistema tampoco era obligatorio; una vez que los bancos solventes se daban cuenta de la magnitud de las pérdidas, se daban de baja.

Cuando los sistemas tuvieron éxito, combinaron una supervisión eficaz con el principio del riesgo compartido. La garantía mutua incentivaba a los miembros a mantener la disciplina sobre los demás y los mejores sistemas les permitían ese control. Estos sistemas incorporaban órganos de supervisión formados por banqueros para vigilar la asunción excesiva de riesgos y el parasitismo.

En 1933, cuando se estaba elaborando la Ley Bancaria, ya se habían probado las características de su diseño en numerosos estados de todo el país. Además de los seis sistemas establecidos antes de la Guerra Civil, se crearon ocho tras la crisis bancaria de 1907. Las únicas cuestiones que quedaban por resolver eran qué bancos serían elegibles, cómo se financiaría el sistema y qué depósitos estarían protegidos. Esta última cuestión era crucial.

En propuestas anteriores se había abogado por el seguro total. A finales del siglo XIX, el candidato presidencial William Jennings Bryan presionó para que todos los depósitos estuvieran garantizados, independientemente de su tamaño. Puso el ejemplo de un enorme depósito de 150.000 dólares que el tesorero del estado de Nebraska había hecho en un banco que acabó quebrando. "No puede saber cómo se gestiona ese banco. Simplemente pone su dinero allí por seguridad, y es asunto del Gobierno hacer que ese banco sea lo más seguro posible", dijo Bryan en una audiencia en el Congreso.

Era un sentimiento que muchos tesoreros de empresas repetirían en marzo de este año, incluida la empresa de medios digitales Roku, que tenía 487 millones de dólares depositados en el Silicon Valley Bank.

Pero Roosevelt sólo cedió con algo más bajo. Creía que una responsabilidad más limitada incentivaría a los depositantes a seguir ejerciendo cierta discreción en su elección de banco e incentivaría a los banqueros a tomar buenas decisiones de gestión.

Al final se llegó a un compromiso: un umbral de seguro de 2.500 dólares. El límite reflejaba una garantía disponible en las cuentas del Sistema de Ahorro Postal, creando un incentivo para que esos depósitos volvieran al sistema general. Además, cubría al 97% de los depositantes, por lo que la mayoría quedaba bajo su protección.

Al sector no le gustó: se obligó a los bancos a financiar el plan mediante una tasa equivalente al 0,5% de los depósitos asegurados. Pero el coste del seguro se compensaría en gran medida con los límites que la Ley Bancaria imponía a los intereses que los bancos podían pagar por los depósitos. Se promulgó la ley y, aunque fue recibida con poca fanfarria en la prensa, el nuevo programa de seguro de depósitos tuvo un impacto inmediato en la estabilidad financiera. Después de más de 9.000 quiebras bancarias en los cuatro años anteriores, sólo nueve bancos no sobrevivieron a 1934.

El 3 de julio de 1934, la Sra. Lydia Lobsiger, cliente del Fondulac State Bank de East Peoria, Illinois, se convirtió en la primera depositante en recibir un pago del seguro federal de depósitos por un importe de 1.250 dólares.

El auge del seguro de depósitos en Estados Unidos se debe en parte a la fragmentación de su sistema bancario. Muchos bancos (los llamados "unit banks") operaban con una sola sucursal, lo que reducía su capacidad de diversificación y aumentaba su perfil de riesgo. La expansión geográfica y la consolidación representaron estabilizadores alternativos del sistema - y los Estados que permitieron la banca de sucursales registraron tasas de quiebra más bajas - pero la banca unitaria conservó el patrocinio político.

El seguro de depósitos era una forma de proteger a los bancos más pequeños. Los seis estados que promulgaron el seguro de depósitos antes de la Guerra Civil eran estados de banca unitaria, al igual que los ocho que lo introdujeron después de 1907. El representante Henry B. Steagall, artífice del seguro de depósitos en la Ley Bancaria de 1933, se opuso a la expansión de las sucursales, advirtiendo que podría conducir a un monopolio bancario. "Hay que hacer algo para preservar nuestro sistema bancario histórico, con sus servicios y facilidades de crédito para todos los sectores y todas las comunidades de nuestro país", afirmó.

Durante muchos años, el seguro de depósitos cumplió su función. La cobertura se elevó rápidamente a 5.000 dólares y luego, para seguir el ritmo de la subida de precios, se volvió a elevar a 10.000 dólares en 1950, a 20.000 dólares en 1969 y a 40.000 dólares en 1974.

Pero entonces empezaron a cambiar los parámetros. En 1980, a pesar de las reservas de la Federal Deposit Insurance Corporation, la nueva legislación elevó el umbral a 100.000 dólares. Las instituciones financieras estaban sujetas a límites en cuanto a lo que podían pagar por los depósitos y muchas habían empezado a sufrir salidas a medida que los depositantes se pasaban a fondos del mercado monetario que ofrecían tipos más altos. En 1980, el 85% de las asociaciones de ahorro y préstamo estaban perdiendo dinero y se advertía de que, sin desregulación, podrían hundirse.

En 1980, el Congreso aprobó la Ley de Desregulación y Control Monetario de las Instituciones Depositarias. Esta ley inició el proceso de eliminación de los controles sobre los tipos de interés de los depósitos en bancos y cajas de ahorro. Pero, gracias a la fuerte presión del sector de las cajas de ahorros y los préstamos, los legisladores también introdujeron un aumento del umbral del seguro de depósitos. "Fue casi una ocurrencia tardía", dijo más tarde un empleado de la Cámara a un periodista.

Más tarde, el aumento se citaría como un factor que contribuyó a la posterior crisis del ahorro y los préstamos. En los años posteriores a 1980, el sector invirtió sus pérdidas y experimentó un fuerte crecimiento. Pero fue un mal crecimiento. A través de los intermediarios, las cajas de ahorros y préstamos podían atraer depósitos de todo el país en incrementos de 100.000 dólares. En 1963, los reguladores habían limitado la cantidad de depósitos intermediados que una caja de ahorros podía tener al 5% de sus depósitos totales, pero con la desregulación de 1980, se derogó el límite. Ahora, las cajas de ahorros y los bancos tenían fácil acceso a una corriente de financiación barata. Su uso de depósitos intermediados aumentó de 3.000 millones de dólares a finales de 1981 a unos 29.000 millones a finales de 1983.

No fue hasta 1989 cuando se volvieron a imponer límites a los depósitos intermediados, momento en el que muchas cajas de ahorro y préstamos se habían hundido bajo el peso del fraude, los préstamos fallidos y los desajustes de los balances. Pero el umbral de 100.000 dólares del seguro de depósitos permaneció intacto.

En el punto álgido de la crisis financiera mundial, en octubre de 2008, el límite se elevó de nuevo a 250.000 dólares, en una medida que debía ser temporal pero que se convirtió en permanente en 2010 (una de las razones por las que se hizo permanente fue para abordar el problema de la cobertura caducada de los depósitos a plazo que vencían después de que se revirtiera el límite). Lo que es fácil de añadir suele ser menos fácil de restar).

En aquel momento, el nuevo límite cubría a la mayoría de los depositantes, así como el 71% de los depósitos. Desde entonces, sin embargo, los depósitos no asegurados han aumentado hasta el 57% del total. Es un poco extraño, porque hay formas de mantener la cobertura dividiendo un depósito más grande en trozos más pequeños. Con 4.706 instituciones aseguradas por la FDIC en EE.UU., sin duda hay capacidad suficiente (depositar 250.000 dólares en cada una de ellas proporciona 1.200 millones de dólares de cobertura) y existe la tecnología para hacerlo.

Gráfico

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Fuente: Net Interest, John Paul Koning

De hecho, el proyecto de ley que suavizó la regulación en torno a los bancos en 2018, relajando el escrutinio de Silicon Valley Bank, también facilitó el crecimiento de un nuevo tipo de depósito. Desde la crisis del ahorro y los préstamos, los depósitos con intermediario han sido estigmatizados. Pero el proyecto de ley reclasificó los llamados "depósitos recíprocos" de intermediados a no intermediados si suman menos de 5.000 millones de dólares o el 20% del pasivo total.

Los depósitos recíprocos permiten a los bancos dividir en dados los depósitos más grandes y colocarlos en otros bancos, a través de redes tecnológicas como IntraFi (que trabaja con 3.000 instituciones financieras). Alrededor de 1 billón de dólares en depósitos fluyen a través de estas redes, de los cuales aproximadamente una quinta parte son recíprocos. Como era de esperar, Silicon Valley Bank no participó. Sólo tenía 469.000 dólares de depósitos recíprocos a finales de 2022, de una base total de depósitos de 175.000 millones de dólares.

Podría ser que los depositantes simplemente estuvieran acostumbrados al riesgo. Después de todo, veníamos del segundo período más largo sin quiebras bancarias que se recuerda. Ahora, plataformas como IntraFi están en auge, aunque eso puede durar poco si las autoridades vuelven a elevar el umbral. El problema de los seguros es que no son gratuitos; los bancos tienen que complementar el fondo y reforzarlo aún más si quieren ampliar la cobertura. De hecho, el suplemento más el recargo para cubrir las pérdidas de Silicon Valley Bank y Signature Bank suponen que los seis mayores bancos tienen que desembolsar 15.000 millones de dólares adicionales, lo que equivale aproximadamente al 15% de sus beneficios. Sin duda, esto repercutirá en los consumidores.

El seguro de depósitos nunca se concibió para preservar la riqueza, razón por la cual las compañías de seguros, las empresas de pensiones y similares no son elegibles. Su objetivo es preservar el funcionamiento del sistema bancario. Cuál es la cifra correcta para lograrlo es una suposición, pero está subiendo.

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